即将出台的《处置非法集资条例》与形势分析

近两三年来，遭受融资灾难的人们学会了关注国家政策、自学金融知识、自学法律法规，还学会了用电脑、上网、上QQ、用微信、打字和聊天等等现代信息技术。自制定《处置非法集资条例》的消息披露以来，许多受害人对此充满了期待，有的受害人写信给我，要求我向这个“征求意见”的《条例》提出合理的意见，为促进依法治国和社会公平出一分力。

这本来是个不错的提议，可是我为此感到无比的纠结。为何纠结？我们先来梳理一下去年以来关于《处置非法集资条例》的进展信息。

2016年10月13日澎湃新闻网：10月10日下午，银监会党委委员、主席助理杨家才在全国社会治安综合治理创新工作经验交流会上透露，银监会将加快推动出台国务院《处置非法集资条例》，使非法集资法律界定清晰化、职责分工法定化、查处主体特定化，实现对非法集资链条、穿透式综合治理。同时，进一步明确非法集资人、集资协助人、集资参与人的法律责任、过错责任，厘清合法与非法、正当与过失、惩戒与打击的标准和界限，形成先教后惩、依法处置的社会氛围。

解读：媒体第一次获悉银监会代拟国务院《处置非法集资条例》的情况，是由当时的银监会红人杨家才在“全国社会治安综合治理创新工作经验交流会”上透露，请注意是透露，说明之前还是保密的。再注意发布地点，是“全国社会治安综合治理创新工作经验交流会”，说明高层认为“非法集资”与社会治安存在重要的关联性。请注意他对“集资参与人”的描述。

2016年10月22日第一财经日报(上海)：银监会积极推动出台处置非法集资条例。银监会主席尚福林在接受学习时报采访时表示：.....五是积极推动出台《处置非法集资条例》。以行政立法的形式解决执法主体不明确、执法手段缺乏的问题，明确非法集资人、集资协助人、集资参与人的法律责任，推动做好非法集资的治本工作。

解读：银监会主席尚福林的发言公开承认了“非法集资”执法主体不明确、执法手段缺乏，以及在处置时集资人、协助人、“参与人”三者的法律责任至今不明确的问题。这些问题客观上一直存在，无论是否承认。

2017年1月10日北京商报讯：据银监会网站消息，1月10日，银监会召开2017年全国银行业监督管理工作（电视电话）会议。在此次会议上，银监会相关负责人表示，2017年，要严处非法集资风险，推动地方和各成员单位履行职责，推动出台处置非法集资条例，防范境内民间金融活动的风险传染......今年的非法集资风险更不容忽视。中国社会科学院和社会科学文献出版社日前发布的《社会蓝皮书：2017年中国社会形势分析与预测》提到非法集资问题已成为社会治安的“新困境”。

解读：此负责人的发言阐明了“处置非法集资”仍需“地方和各成员单位履行职责”，根本上说明“处置非法集资”仍必须依赖于地方政府部门。其责任也在地方政府。

2017年3月2日中国网财经讯：中国银监会主席郭树清今日上午携副主席王兆星、副主席曹宇、主席助理杨家才出席国务院新闻办发布会，介绍银行业支持供给侧结构性改革有关情况。在谈及非法集资时，杨家才表示，非法集资没有法定的授权单位执法，需要有一个行政执法部门。目前，地方政府对处置非法集资工作负总责，一般都在地方金融办。杨家才解释称，非法集资一般涉及三类主体，第一是非法集资的发起人，第二个是非法集资的协助人，第三个是非法集资的参与人，这三类主体各自承担什么责任，这很重要。比如，我们已经揭示了说这是一个骗子，你还要跟他爱的死去活来，最后一拍两散，你还说你是受害人，你还找政府闹事，这有点儿说不通。对于规范处置的程序、方法和手段，杨家才表示应该明确。杨家才指出，银监会目前正在制定一个行政法规，就是《处置非法集资条例》，《条例》出台以后，将会对非法集资处置工作有很大的促进作用。

解读：当时的银监会红人杨家才在这天的新闻发布会上发表了著名的“愿赌服输论”和“少女爱骗子论”，并直接否定了“受害人”的说法，再次强调了“非法集资参与人”的法律地位，然后才提到了银监会牵头制定的行政法规《处置非法集资条例》已经提交了国务院法制办的进展情况。这让人联想到《条例》可能会表达出什么......

2017年3月13日每日经济新闻：3月7日，全国政协委员、银监会原副主席蔡鄂生在接受《每日经济新闻》记者专访时表示:“......这样的投资者，恰恰又是一群容易被伤害的群体。”蔡鄂生不无痛惜地说道。对于防范这种伤害，他进一步说道：“非法集资的伤害现在宣传淡化了，老是去说一些高大上的防范风险的词，但非法集资是否正确、风险点在哪儿，没有给广大的投资人做普及”。蔡鄂生认为，“无论政府部门、监管部门，甚至公民，他都有义务把这个东西提出来，然后就提出的疑问，应该有部门来关注。这样，就不会使行文盲目，让许多人受到伤害”......目前正在修改中的《处置非法集资条例》有望明确非法集资的行为特征、对应的行政执法部门，同时，还会明确非法集资的发起人、协助人、参与人这三类主体各自承担的法律责任。规范处置的程序、方法和手段也将得以明确。

解读：银监会原副主席提到的对象是“投资者”和“广大投资人”以及“参与人”。他没有解释持有《借款担保合同》的资金出借人是否属于他所说的这类对象。尽管他在言语中对这些人充满了同情。

2017年3月15日证券时报网讯：两会期间，如何整治非法集资乱象，进一步防范金融风险扩大，也成为今年两会期间众多代表、委员热议的话题之一。近期相关部门正酝酿一系列遏制非法集资的监管措施，包括银监会正在制定的《处置非法集资条例》。据21世纪经济报道15日消息，目前，《处置非法集资条例》已经完成向各省级政府部门征求意见，并提交给国务院法制办。近期法制办再度普遍征求各地方政府和部委意见，积极推动这项法规尽早出台。

解读：许多人认为征求意见就是全民都可以去表达意见，这是极大的误解。请注意这里说的是，已经完成向各省级政府部门征求意见，法制办再度普遍征求意见的对象是各地方政府和部委。这也难怪我们在网上根本搜不到《条例》的草件，更找不到去提出意见的入口，因为根本就没有。这事普通人没有发言权。

2017年4月26日证券日报：4月25日，防范和处置非法集资法律政策宣传座谈会在银监会召开。处置非法集资部际联席会议办公室主任杨玉柱在会上透露，《处置非法集资条例》（以下简称《条例》）送审稿已征求地方和部门意见，国务院法制办会同银监会正在根据反馈意见进行修改完善。据介绍，《条例》赋予地方人民政府对非法集资活动的行政查处权力，解决地方人民政府有责无权、依据不足、手段缺乏等突出问题，使非法集资法律界定清晰化、职责分工法定化、查处主体特定化，实现对非法集资全链条、穿透式综合治理。杨玉柱表示，处置非法集资部际联席会议将全力推动出台《处置非法集资条例》。出台《条例》是强化行政处置、推动关口前移、遏制增量风险、化解存量风险的关键。我们将全力配合国务院法制办积极开展论证调研，抓紧修改完善，力争尽快出台，为防范和处置非法集资提供法律制度保障。

解读：杨玉柱透露了《条例》的进展情况，还透露了其拟稿和修订都是银监会和法制办，反馈意见的是地方政府和部门，还透露了“强化行政处置”是《条例》的关键之一。这符合《条例》的行政法规性质，而不是法律性质。

2017年5月15日银监会官方网站：银监会办公厅公布2017年立法工作计划，称将于今年完成46项立法项目。其中，银监会代拟的行政法规《处置非法集资条例》便在其中。

解读：明确《处置非法集资条例》是行政法规，是国务院委托银监会代拟。不是网友们想象的由全国人大制定的法律。

2017年5月24日银监会官方网站：5月24日下午，银监会党委召开党委会议，通报中央纪委对杨家才涉嫌严重违纪接受组织审查的决定。

解读：此消息坐实了银监会红人杨家才倒台，经中纪委公布后被各路媒体广为传播，全国网民拍手称快。

由以上时间线索可以看出，《条例》在今年出台已是定数，到目前为止没有向民众征求意见的打算。因此无论是我，还是别的什么人都没法向有关部门提出有效的意见建议，所以纠结。

但是我认为，无论是网友还是难友，都是我国公民，都有表达的权利。如是合理合法，则有利于社会进步。他们信中的意见大致综合如下：

一、对社会经济发展有益的民间金融被大力提倡，而今一律沦为“非法集资”。民间金融与“非法集资”的法律界限其实就是没有界限，按2015年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，已明确定义民间借贷是指自然人、法人、其他组织之间及其相互之间进行资金融通的行为，现签订《借款担保合同》的资金出借案件却一概被定性为“非法集资”。那么民间借贷和非法集资究竟是等同还是不等同，或是部分等同？民间借贷出借人的身份究竟是应该认定为合法的出借人还是非法集资参与人？如果他本是合法的为社会经济发展出力的民间借贷出借人，在毫无过错的情况下被定性为“非法集资参与人”，那岂不是冤枉好人！

二、如果说“非法集资”的法律定义包涵了“民间借贷”的法律内涵，那么国发〔2010〕13号《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的合法性又如何解释？

三、如果民间借贷合同客观上存在“非法集资”的风险，请在《条例》《合同》等适当地方以文字形式提示：“非法集资”的法律定义包涵了“民间借贷”的法律内涵，出借资金请谨慎，风险自担。以警示后来者。

四、此前如因政策性引导而出借资金给中小企业的出借人，本身并无“参与非法集资”主观故意的，即使借款方被认定为“非法集资犯罪”，出借人也不应认定为“非法集资参与人”。

五、现在是依法治国时代，就不能再搞“刑不上大夫”。监管部门失职应该勇于担当，勇敢接受“民告官”，依法承担相应份额的责任。

六、《处置非法集资条例》的出台，也只不过是在诸多行政法规里新增了一个内容相似的法规而已，从长远看，由全国人大制定一部解决此类金融问题的法律更符合依法治国的方针。

七、《处置非法集资条例》如有可能公开征求全民意见，则可彰显高层“依法治国，推进司法公平公正”的决心。

如今银监会老虎虽已倒台，但腐败势力仍叶大根深难除恶务净。以上意见网友们尽可探讨，各抒己见，务必紧紧团结在以习主席为核心的党中央周围，为依法治国、为反腐败、为推进社会公平和司法公平尽一份匹夫之责。