存放货物也是商品理应接受质检

相关案情：

2003年3月，伊尔库公司从俄罗斯泰坦集团进口丁苯橡胶247.68吨,将其中246.33吨、价值人民币199.0000元的丁苯橡胶存放在无锡储运公司仓库，准备销售。4月21日，无锡市工商局在检查无锡储运公司仓库时，发现这批丁苯橡胶外包装上无中文标识，俄文标识上也无生产月、日和安全使用期或者失效日期。当天，无锡市工商局向无锡储运公司开具了锡工商经协字（2003）第1003号协助扣留财物通知书，扣留这批丁苯橡胶。7月31日，无锡市工商局又作出锡工商强字（2003）经第0702号采取行政强制措施通知书，依据产品质量法第十八条第一款第（四）项、第二款的规定，将伊尔库公司在无锡储运公司仓库存放的丁苯橡胶246.33吨（俄罗斯产，其中SBR－1500计61.89吨，SBR－1705计184.44吨）封存，并向伊尔库公司告知了复议权利和诉讼权利。8月8日，无锡市工商局以锡工商强字（2003）经第0705号采取强制措施通知书，扣留伊尔库公司的现金20万元，解除对该公司丁苯橡胶的封存，同时向伊尔库公司告知了复议权利和诉讼权利。对无锡市工商局采取的上述强制措施，伊尔库公司均未在法定期限内申请复议或提起诉讼。9月27日，无锡市工商局举行听证会，听取了伊尔库公司的陈述与申辩。12月29日，无锡市工商局以锡工商案（2003）第97号，对伊尔库公司作出如下处罚决定：一、责令改正；二、罚款119000元，上缴国库。伊尔库公司不服，向江苏省工商行政管理局申请复议。该局于2004年3月30日作出苏工商复字（2004）第4号行政复议决定书，维持了无锡市工商局的锡工商案（2003）第97号行政处罚决定。伊尔库公司不服江苏省无锡市工商行政管理局对其作出的锡工商案（2003）第97号行政处罚决定，于2004年6月3日向江苏省无锡市崇安区人民法院提起诉讼。
   焦点问题：

（一）对存放在仓库中的丁苯橡胶，工商行政管理部门有无权力进行查处的问题

（二）被诉具体行政行为是否违法的问题

不同意见：

第一种处理意见认为，伊尔库公司从俄罗斯进口的一批丁苯橡胶，经国家商检部门确认产品质量合格。这批丁苯橡胶存放在无锡储运有限公司铁路运输分公司仓库，并未销售。2003年12月29日，无锡市工商行政管理局以锡工商案（2003）第97号处罚决定书，伊尔库公司对作出罚款119000元的行政处罚。《产品标识标注规定》第二十六条明确规定：“本规定由国家技术监督局负责解释。”根据国家质量技术监督局《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》第一点、第四点、第五点，可以证明有关产品标识标注方面的问题由国家技术监督局监督检查。这就是说，有关产品标识标注方面的问题，是由国家技术监督局主管，不是工商行政管理机关的份内职责。再有，工商行政管理机关只能对进入流通领域的商品进行监督检查，伊尔库公司的丁苯橡胶在仓库存放，没有进入流通领域，不是工商行政管理机关的执法对象。产品质量法第二十七条是对生产者、销售者的规范，不是对仓储产品进行规范，不能作为工商行政管理机关的执法依据。工商行政管理机关滥用职权、越权办案，违法扣留、查封的财产，违法处罚原告，侵犯了伊尔库公司的合法权益。所以应该撤销无锡市工商行政管理局作出的锡工商案（2003）第97号行政处罚决定。

第二种处理意见认为，丁苯橡胶是伊尔库公司进口后用于销售的商品，属于《中华人民共和国产品质量法》调整的范围。这批丁苯橡胶是限期使用商品，其产品标识不符合产品质量法第二十七条的规定。并且从俄罗斯进口丁苯橡胶是用于销售，属进入流通领域的商品，工商行政管理机关具有法定执法权；伊尔库公司经销的丁苯橡胶数量大，已其违法行为“情节严重”，是有事实根据的。根据产品质量法第二十七条第一款第（四）项、第五十四条、第四十九条、第十八条第一款第（四）项规定，可以证明无锡市工商行政管理局作出扣留、处罚等行政行为的依据。无锡市工商行政管理局依照产品质量法规定处罚伊尔库公司的违法行为，所依据的事实是清楚的，证据是确实的，适用法律、法规是正确的，且符合法定程序。无锡市工商行政管理局在对违法行为给予行政处罚的同时，尽可能地维护了伊尔库公司的合法权益，执法目的是端正的。所以可以认定无锡市工商行政管理局是依法作出的行政处罚决定，不存在滥用职权和越权行政问题，法院应当维持。

第三种处理意见认为，产品质量法第八条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”国务院办公厅以国办发〔2001〕57号文印发的《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》的第一条规定：“将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。”据此应当认为，对流通领域内的商品质量进行监督管理，是工商行政管理部门的职能。伊尔库公司从俄罗斯泰坦集团进口的丁苯橡胶，经过转手已进入流通领域；这批丁苯橡胶虽然存放在无锡储运公司仓库，但不是伊尔库公司自用，而是要销售，仅因被查获才未售出。无锡市工商行政管理局对进入流通领域的丁苯橡胶商品质量进行监督管理，没有越权。
　　产品质量法第三十六条规定：“销售者销售的产品的标识应当符合本法第二十七条的规定。”第二十七条第一款第（四）项规定：“限期使用的产品，应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期”。国家技术监督局颁布的《产品标识标注规定》第十五条也规定：“限期使用的产品，应当标明生产日期和安全使用期或者失效日期。日期的表示方法应当符合国家标准规定或者采用‘年、月、日’表示。生产日期和安全使用期或者失效日期应当印制在产品或者产品的销售包装上。”丁苯橡胶属于限期使用产品，根据国家标准和行业规范，该产品的质量保证期自生产日期起为2年。在伊尔库公司从俄罗斯进口的丁苯橡胶产品外包装上，没有中文标识，俄文标识上也无生产月、日和安全使用期或者失效日期。伊尔库公司丁苯橡胶产品外包装上的标识，违反了产品质量法的规定。无锡市工商行政管理局在查处时，经过立案、调查、听证等程序，在违法事实清楚、证据确实的基础上作出行政处罚决定，对伊尔库公司的违法行为进行处罚。所以认定无锡市工商局的行政处罚行为符合行政处罚法和《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，程序合法，法院应该维持。

法理分析：

2001年国家工商局调整为国家工商总局，国务院在批准国家工商总局的“三定”方案中（国办发[2001]57号），对质量监督职能重新做了调整，将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。明确了技术监督部门只负责生产领域产品质量监督管理，工商部门负责流通领域商品质量监督管理。

关于流通领域是相对生产领域而言，有狭义和广义之分：狭义地讲是指商品交换领域；广义的流通领域还包括商品运输、分类、包装、储存、保管等。应当说，工商机关监管的流通领域是指广义的流通领域。

涉案丁苯橡胶从俄罗斯泰坦集团进口后，已经经过一次转手，进入流通领域。作为从事钢材及化工产品销售工作的非生产性企业,伊尔库公司既非涉案丁苯橡胶的生产者，也不是使用者。伊尔库公司购得涉案丁苯橡胶，目的不是自用，而是用于销售，只是由于在仓库中被查获才未售出。本案事实清楚地反映，涉案丁苯橡胶已经离开了生产领域，尚未进入消费领域。但无论涉案丁苯橡胶是存放在仓库中，还是存放在货架上或者存放在其他什么地点，都不影响其已进入流通领域的事实成立。所以认定涉案丁苯橡胶进入流通领域，是合理的。无锡市工商行政管理局对进入流通领域的丁苯橡胶产品质量进行监督管理，是履行产品质量法赋予的法定职责，不存在越权。

产品质量法第五十四条规定：“产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标识不符合本法第二十七条第（四）项、第（五）项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”伊尔库公司经销价值190余万元的240余吨丁苯橡胶，经销金额与数量巨大，不按产品质量法要求在产品外包装上正确标识，且已将这种产品标识不合法的丁苯橡胶部分已经进行销售，无锡市工商局据此认定伊尔库公司违法行为“情节严重”，有事实根据。根据伊尔库公司的违法事实，无锡市工商局在立案、调查并履行告知、听证等程序后，对该公司处以占该批产品货值金额6%的罚款，符合法律规定。

第一种处理意见以本案中的丁苯橡胶存放在无锡储运有限公司铁路运输分公司仓库，并未销售，不是进入流通领域的商品，并且认为有关产品标识标注方面的问题，是由国家技术监督局主管，认为工商行政管理机关没有法定管理权，认为其行政处罚行为本是滥用职权、越权办案。这样的观点没有看到到其他法规的相关规定，认定法律依据不准确，是错误的。

第二种处理意见从整体上认定是正确的，但说理相对来说不充分，没有把工商行政管理机关对本案中的商品具有法定执法权的法律依据解释清楚，也没有说明本案中的商品是如何认定为进入流通领域的商品，所以说服力相对来说较弱。

第三种处理意见，很好把握主了本案的焦点问题，先对流通领域内的商品质量进行监督管理，是工商行政管理部门的职能的法律依据进行了分析说明，接着阐述了本案中丁苯橡胶的是属于流通领域的商品的理由，最后说明了无锡市工商行政管理机关作出行政处罚的法律依据，认定其行政行为是合法的，说理充分，运用法律准确。

综上所述，第三种处理意见的正确的，可以认定无锡市工商行政管理机关作出的行政处罚是正确的，法院应该维持它的行政处罚决定。

研究与立法：

本案主要反映了工商行政管理机关是流通领域的商品质量监督检查的执法主体的问题，下面介绍一下我国关于这方面的法学理论知识。

工商机关成为商品质量监督管理的行政执法主体主要经历了三次调整：

第一次调整。1986年4月，国务院《工业产品质量责任条例》（国发[1986]42号）第5条规定：质量监督机构、工商机关必须对产品质量进行监督，维护用户的利益。第24条规定，工商机关有权对生产、经销企业的8种质量违法行为进行处罚。由此看出，工商机关是非常重要的质量监督执法主体，承担着对生产领域和流通领域的产品质量监督任务。

第二次调整。1989年3月，《国务院关于贯彻〈工业产品质量责任条例〉原则分工意见的批复》（国函[1989]20号，对国家技术监督局和国家工商局在贯彻《工业产品质量责任条例》中的工作做了明确分工，技术监督部门负责查处生产、流通领域产品质量责任问题，工商部门查处市场管理和商标管理中发现的掺假、冒牌产品的违法行为。工商部门和技术监督部门都可以查处在市场上倒卖、骗卖劣质商品的违法行为。由于在流通领域中，同一个问题，两个部门都可以查处，造成部门职能交叉，违法行为得不到及时查处。

第三次调整。2001年国家工商局调整为国家工商总局，升格为正部级，国务院在批准国家工商总局的“三定”方案中（国办发[2001]57号），对质量监督职能重新做了调整，将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。明确了技术监督部门只负责生产领域产品质量监督管理，工商部门负责流通领域商品质量监督管理。应该说至此，以“厂门”内外为界限的产品质量监督和商品质量监督，行政执法部门职能分工已很明确。

这三次职能调整都是由国务院文件明确的，是具有法律效力的。

《产品质量法》第8条规定：国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。这里所说的国务院产品质量监督部门就是指质量技术监督部门，国务院有关部门是指工商行政管理部门等部门。质量技术监督部门和工商部门都是产品质量的监督部门。在该法中，并未规定质量技术监督部门和工商部门的职能分工。根据《宪法》第89条的规定：国务院规定各部和各委员会的任务和职责。国务院“三定”方案分别规定了质量技术监督部门和工商部门对产品质量监督的职能，并对两个部门的职能做了明确分工。所以说，国务院的“三定”方案与《产品质量法》的规定是不冲突的。由于国务院 “三定”方案“将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。”国家工商行政管理总局就有权行使《产品质量法》中部分产品质量监督管理的职责。这样《产品质量法》第15、17、24条关于抽查的条款以及第49至57条，59至63条的罚则，工商机关都有权行使。【见《流通领域商品质量监督检查》“工商行政管理”，2003.6】

这里有必要解决以下几个认识问题，这样才能更好的理解工商行政管理部门对流通领域的商品的监督管理职权。

（一）商品

流通领域的商品与产品质量法中的产品是有区别的。应当说前者比后者要宽泛得多，这是有法律依据的。《产品质量法》第二条对产品所下的定义是：本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。这里所说的产品必须同时具备两个条件：一是经过加工、制作；二是用于销售，两个条件缺一不可。生产企业生产出的某些成品没有卖，而是用于职工福利就不是产品，家里种的水果没有经过加工、制作，拿到集市上卖，也不是产品。因此，初级农产品、畜产品、水产品和原始矿产品等未经过加工、制作的，不属于《产品质量法》调整的范围。但这些产品进入流通领域就是商品，工商机关就要依法监管。从这一意义上说，商品的概念比《产品质量法》中产品的概念范围要宽泛得多，其监管也必然更复杂。【见《流通领域商品质量监督检查》“工商行政管理”，2003.6】

（二）流通领域

流通是与生产相对应的。流通领域指的是商品生产后，从生产环节进入消费环节的全过程，包括商品的仓储、运输、销售等。这里的销售包括服务领域商品的提供和使用。商品只要完成了制造、加工等生产过程，销售或即将销售就应当是进入了流通领域，直至该商品达到最终的消费者或使用者。【《流通领域商品质量监督管理研究》.李振成.“工商行管政理”.2004.3】

（三）商品质量

商品的质量是通过商品相关特性、特征反映出来的商品优劣程度。通常说的商品质量仅仅指的是商品的内在特性。但是，从保护消费者权益出发，法律上所言的质量包括以下三个方面：

（1）商品的外在质量，即商品的标识。商品或者商品包装上的标识必须真实，与商品的内在特性相符合，同时，还必须符合法律的规定，应当有检验合格证明、产品名称、厂名、厂址等（《产品质量法》第二十七条）。

（2）商品的内在质量，也就是人们通常所说的质量。商品的内在品质必须符合保障人身、财产安全的要求，必须符合产品标准要求，必须具备相应的使用性能，并且应当与说明或演示的商品质量状况相一致（《产品质量法》第二十六条）。

（3）其他足以影响消费者或使用者对商品特征认知的相关内容，如商品的商标、包装装潢、广告宣传等。【《流通领域商品质量监督管理研究》.李振成.“工商行管政理”.2004.3】

（四）商品质量监督

1、监督即察看并督促，管理即负责某项工作使顺利进行。监督管理就是掌握了解相关情况并采取积极措施确保其符合法律要求，进而促进其健康有序地向前发展。工商部门对商品质量的监督管理就是工商机关通过行政手段，不间断地察看并督促经营者及其经营活动，确保流通商品的质量控制在合法、合格范围内，以维护市场秩序和消费者权益。

2、性质。商品质量监督的性质是各级工商部门履行职责、执行公务、对销售者的商品质量实施监督的一种主动的行政行为，它是一项强制的行政措施，销售者有义务接受检查。

3、法律依据。商品质量监督的法律依据是国家现行有效的法律、法规及规章，包括《产品质量法》、《工业产品质量责任条例》、《商品质量监督抽查暂行办法》，以及有关部门、地方颁布的管理本行业、本地区的质量监督的规定。

同时要说明的是：《产品质量法》与现行质量法规及 《标准化法》的关系，如 《工业产品质量责任条例》、《产品质量监督试行办法》，目前仍是有效的行政法规，在适用时应当遵循法的效力等级原则。对同一问题上述行政法规与法律均有规定但相抵触，应当以《产品质量法》的规定为准；《产品质量法》没有规定的，可以依照行政法规的规定执行。【见《流通领域商品质量监督检查》“工商行政管理”，2003.6】

本案例摘自《最高人民法院公报（2006年卷）》的“伊尔库公司诉无锡工商局工商行政处罚案”第531－536页。